О ВНЕДРЕНИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ В ПРАКТИКУ СТРОИТЕЛЬСТВА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ВЕСТНИК АКАДЕМИИ ВОЕННЫХ НАУК

№ 4(21)/2007

ВОЕННОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО

Полковник С.П. БЕЛОКОНЬ,

доктор технических наук,

член-корреспондент АВН;

полковник В.М. ДЕЛЕГАН,

кандидат технических наук,

профессор АВН;

полковник В.М. МАСКИН

О ВНЕДРЕНИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ В ПРАКТИКУ СТРОИТЕЛЬСТВА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Реализация основных положений «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах»1 на практике существенным образом изменила сложившиеся традиции и организацию бюджетного процесса, привела к необходимости переориентации деятельности федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации с освоением выделенных им ассигнований на достижение конечных общественно значимых и измеримых результатов.

Целью бюджетной реформы явилось создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государственными финансами в соответствии с приоритетами государственной политики, в том числе и в области обороны и обеспечения безопасности Российской Федерации. Достижение указанной цели осуществляется на основе совершенствования и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования и, как следствие, поэтапного перехода от сметного планирования и финансирования расходов к бюджетному планированию, ориентированному на достижение конечных результатов. При этом акценты бюджетного процесса смещены от «управления бюджетными ресурсами (затратами)» на «управление результатами».

Применительно к оборонной сфере основное направление реформирования бюджетного процесса - переход преимущественно к программно-целевым методам планирования военного строительства - реализуется на основе преобразования сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в федеральные2 и ведомственные3 целевые программы, которые должны иметь четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения.

Министерство обороны Российской Федерации, как и другие федеральные органы исполнительной власти «силового» блока, является полноценным участником проводимой бюджетной реформы и осуществляет разработку и реализацию ряда целевых программ федерального и ведомственного уровней. Однако при этом одновременно им реализуются и документы планирования, разработанные с использованием прежних методов формирования сметных расходов: на основе обобщения заявок органов военного управления применительно к развитию подчиненных компонентов Вооруженных Сил; исходя из достигнутого уровня и т.д. То есть в настоящее время имеет место переходный период, в течение которого должны быть решены все основные проблемы применения программно-целевого планирования в практике строительства Вооруженных Сил.

Анализ и широкое обсуждение состояния планирования военного строительства и строительства Вооруженных Сил показали, что его организация, перечни необходимых документов, их практическая разработка имеют ряд недостатков, причинами которых являются нерешенность проблем методологического, организационного, нормативного правового и ресурсно-экономического характера. Остановимся на сущности перечисленных проблем и неотложных мерах, предпринимаемых Министерством обороны, Генеральным штабом совместно с заинтересованными органами военного управления по их практическому решению.

Методологические проблемы имеют фундаментальный характер и связаны, прежде всего, с необходимостью развития теоретических основ применения программно-целевого метода в практике планирования строительства Вооруженных Сил. Именно фундаментальный характер указанных проблем не позволяет решить их «с наскока» без проведения глубокой теоретической проработки и должной опоры на результаты научных исследований. Такая работа ведущими научно-исследовательскими организациями Вооруженных Сил уже проводится, принимаются меры по ее дальнейшей активизации.

 Во исполнение решения Коллегии Министерства обороны Российской Федерации от 28 февраля 2006 г. в июле того же года под руководством начальника Генерального штаба ВС РФ была проведена межведомственная военно-научная конференция по вопросу «О совершенствовании военного планирования на основе программно-целевого метода и разработке (уточнении) соответствующей нормативной правовой базы». Основной ее целью являлось обсуждение теоретических и методологических проблем планирования военного строительства на основе программно-целевого метода, выработка единых взглядов федеральных органов исполнительной власти, органов военного управления по проблемным вопросам совершенствования планирования военного строительства и практического внедрения программно-целевого метода4.

В настоящее время решение методологических проблем строительства Вооруженных Сил переведено в практическую плоскость и в большей степени связано с устранением несоответствия между требованиями планирующих органов к существующей методологической базе планирования строительства Вооруженных Сил и ее возможностями по практическому использованию теоретических положений программно-целевого планирования.

Требования планирующих органов к методологической базе планирования строительства Вооруженных Сил заключаются, прежде всего, в получении с ее помощью сведений о структуре, логической организации, методах и средствах своей практической деятельности по осуществлению планирования строительства Вооруженных Сил с использованием программно-целевого метода. Иными словами требуется иметь достаточно четкий универсальный алгоритм работы планирующих органов, обобщенные и частные критерии и показатели, с помощью которых можно было бы оценить прогнозируемые результаты планирования, апробированные методики их расчета.

Однако возможности существующей методологической базы планирования военного строительства по удовлетворению указанных требований пока незначительны. Алгоритм работы планирующих органов не может быть однозначным образом обозначен до тех пор, пока не будут последовательно сформированы и нормативно закреплены:

система документов планирования строительства Вооруженных Сил;

функции и структура планирующих органов.

Решение первого вопроса позволит связать воедино существующие частные показатели и методики их расчета, создать условия для системного формирования методологической базы планирования строительства Вооруженных Сил, а решение второго - создать систему планирования и отладить процесс ее эффективного функционирования.

Система документов планирования строительства Вооруженных Сил должна базироваться на их представлении как системы и декомпозиции последней по функциональному, структурному и обеспечивающему классификационным признакам на следующие компоненты:

функциональные (группировки Стратегических сил сдерживания, группировки войск (сил) Сил общего назначения, группировки миротворческих сил, другие составляющие);

структурные (СВ, ВВС, ВМФ, РВСН, KB, ВДВ, войска, не входящие в виды и рода войск ВС, Тыл ВС, другие составляющие);

обеспечивающие (система управления ВС, система технического оснащения, военная инфраструктура, системы всестороннего обеспечения, система комплектования и прохождения военной службы, система подготовки и накопления мобилизационных людских ресурсов, система подготовки кадров и военного образования, военно-научный комплекс, другие составляющие).

Такое представление позволяет построить достаточно простую и непротиворечивую систему документов планирования строительства Вооруженных Сил, элементами которой будут являться конкретные мероприятия, связывающие воедино соответствующие документы планирования строительства функциональных, структурных и обеспечивающих компонентов Вооруженных Сил (см.рисунок)4.

При этом наглядно прослеживается взаимосвязь документов планирования строительства ВС РФ по конкретным мероприятиям. Каждое мероприятие строительства определенного структурного компонента может быть запланировано в соответствующей программе (плане) строительства строго определенного обеспечивающего компонента (элемента облика) в соответствии с программой (планом) строительства одного из функциональных компонентов Вооруженных Сил.

Документы планирования строительства функциональных компонентов Вооруженных Сил являются документами I уровня, определяющими, задающими по целям для документов планирования строительства обеспечивающих (документы II уровня) и структурных (документы III уровня) компонентов Вооруженных Сил. При этом в документах I уровня должно содержаться обоснование необходимости включения конкретных мероприятий в документы планирования II и III уровней. То есть документы планирования строительства структурных компонентов Вооруженных Сил формируются на основе мероприятий, представленных в документах планирования строительства функциональных и обеспечивающих компонентов Вооруженных Сил.

О ВНЕДРЕНИИ ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОГО МЕТОДА ПЛАНИРОВАНИЯ В ПРАКТИКУ СТРОИТЕЛЬСТВА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Важным преимуществом представленной системы документов планирования строительства Вооруженных Сил является установление взаимосвязей по целям и программным мероприятиям между документами планирования строительства Вооруженных Сил всех трех уровней. При этом она является финансово «прозрачной», поскольку каждое мероприятие занимает в ней свое строго отведенное место, одновременно учитывается в документах трех взаимосвязанных составляющих и финансируется по одному из них.

Еще одним преимуществом предлагаемой системы документов планирования строительства Вооруженных Сил является возможность ее развития без изменения структуры системы. Так без каких-либо затруднений в ней могут найти свое строго определенное место вновь открываемые и существующие целевые программы. В зависимости от особенностей решаемых проблем указанные целевые программы могут быть отнесены к документам любого из трех уровней, а в зависимости от масштаба - быть федеральными или ведомственными. Например, целевая программа, направленная на развитие соединений и частей постоянной готовности, должна относиться к I уровню (строительства функциональных компонентов Вооруженных Сил), и по масштабу является ведомственной (охватывает только Вооруженные Силы). Целевая программа, направленная на реформирование системы военного образования Российской Федерации, должна относиться ко II уровню (строительства обеспечивающих компонентов Вооруженных Сил), и по масштабу является федеральной (охватывает не только Вооруженные Силы, но и другие войска, воинские формирования и органы). Не изменяет структуру системы документов планирования закрытие указанных программ после завершения их реализации или по каким-либо иным причинам.

Организационные проблемы использования программно-целевого метода вызваны как нерешенностью методологических проблем планирования военного строительства, так и субъективными обстоятельствами:

существованием нескольких недостаточно увязанных между собой направлений планирования строительства Вооруженных Сил (организационное строительство Вооруженных Сил, развитие вооружения, военной и специальной техники (ВВСТ), оперативное оборудование территории Российской Федерации в интересах обороны и т. д.,), для которых разрабатываются соответствующие документы планирования, свои системы исходных данных, во многом дублирующие и/или противоречащие друг другу;

несовершенством системы органов военного управления, отвечающих за строительство Вооруженных Сил в целом и развитие их компонентов;

отсутствием системы подготовки специалистов в области программно-целевого планирования строительства Вооруженных Сил и, как следствие, острым дефицитом специалистов высокой квалификации, способных осуществлять разработку целевых программ федерального и ведомственного уровней.

Предлагаемый подход к формированию системы документов планирования строительства Вооруженных Сил позволяет решить ряд проблем организационного характера и увязать между собой организационное строительство Вооруженных Сил (включая строительство их функциональных, структурных и обеспечивающих компонентов), развитие ВВСТ, оперативное оборудование территории Российской Федерации в интересах обороны, выработать единую системы исходных данных для организации планирования всех компонентов Вооруженных Сил.

Проводится работа по организации подготовки специалистов в области программно-целевого планирования строительства Вооруженных Сил. С этой целью была создана комиссия Министерства обороны по подготовке квалификационных требований к специалистам в области программно-целевого метода планирования строительства Вооруженных Сил и образованы три рабочие группы: по разработке квалификационных требований; по разработке учебных планов и программ; по разработке необходимой нормативной правовой базы. Начало подготовки специалистов в области программно-целевого планирования планируется осуществлять начиная с 2008 года на базе ВАГШ.

Проблемы существующей нормативной правовой базы, регламентирующей процесс строительства Вооруженных Сил, являются следствием ее противоречивости и фрагментарности5. Для их решения распоряжением Президента Российской Федерации образована межведомственная рабочая группа по военному строительству под руководством начальника Генерального штаба. Основными ее задачами является:

подготовка проекта временного положения о военном планировании в Российской Федерации и представление его установленным порядком Президенту Российской Федерации для утверждения;

подготовка предложений по внесению изменений в законодательство Российской Федерации и нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в целях реализации программно-целевого метода планирования военного строительства в Российской Федерации и представление их установленным порядком в Правительство Российской Федерации.

Одновременно с этим производится разработка необходимой нормативной правовой базы и внутри «силовых» министерств и ведомств. Так в соответствии с Планом работы Министерства обороны по совершенствованию военного планирования на основе программно-целевого метода, утвержденным начальником Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации - первым заместителем министра обороны Российской Федерации, осуществляется разработка проекта временного положения о планировании строительства Вооруженных Сил Российской Федерации. На период его разработки для практической отработки проблемных вопросов строительства Вооруженных Сил и апробации в ходе разработки федеральных и ведомственных целевых программ указаниями начальника Генерального штаба введено в действие Временное руководство по планированию строительства Вооруженных Сил Российской Федерации. Министром обороны Российской Федерации утвержден подготовленный Генеральным штабом перечень ведомственных целевых программ Министерства обороны, разрабатываемых в рамках реализации очередного среднесрочного плана строительства Вооруженных Сил.

Разработка и реализация указанных документов, осуществляемая согласованно при тесном взаимодействии органов государственного и военного управления, позволят повысить эффективность планирования строительства Вооруженных Сил и направить его на достижение конечной цели - гарантированное обеспечение военной безопасности Российской Федерации.

Проблемы ресурсно-экономического характера до последнего времени являлись основными факторами, сдерживающими темпы военного строительства и строительства Вооруженных Сил. Это не только ограниченность финансовых средств, выделяемых государством на обеспечение военной безопасности. Существует также ограниченность людских ресурсов - как военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и призыву, так и гражданского персонала Вооруженных Сил, а также специалистов предприятий ОПК и научно-исследовательских учреждений оборонной сферы. Имеются и проблемы промышленного производства некоторых образцов оборонной продукции. Значительные ограничения накладывает современное состояние производственно-технологической базы оборонно-промышленного комплекса.

Таким образом, процесс внедрения программно-целевого метода в планирование строительства Вооруженных Сил перешел в практическую плоскость. Его осуществление позволит централизовать процесс строительства Вооруженных Сил и обеспечит проведение Российской Федерацией системной сбалансированной организационно-технической политики в области обороны. Появится возможность более гибко и обоснованно выбирать оптимальные направления развития Вооруженных Сил, концентрировать усилия на важнейших мероприятиях военного строительства. Результат - это улучшение состояния Вооруженных Сил, рациональное расходование выделяемых ресурсов, что в конечном итоге обеспечит проведение их структурной перестройки и выход на качественно новый этап развития.

При этом, безусловно, необходимо использовать отечественный и зарубежный опыт практического применения программно-целевого метода планирования, не повторяя чужих ошибок. Ведь у наших иностранных коллег помимо положительного имеется и отрицательный опыт внедрения программно-целевого метода планирования, когда вместо ожидаемой интеграции и координации бюджетных решений законодательной и исполнительной ветвей государственной власти его внедрение породило лишь дополнительную бумажную волокиту, замкнутую на себя и не оказывающую влияния на процесс принятия решений4.

Например, система планирования, программирования и бюджетирования (Planning-Programming-Budgeting System - PPBS), первоначально апробированная в министерстве обороны США, в период с 1965 по 1971 годы так и не смогла быть внедрена в других федеральных министерствах и ведомствах. Только в министерстве обороны США программно-целевой метод планирования показал свою эффективность и продолжает применяться на протяжении нескольких десятилетий в той или иной, модифицированной форме.

Поскольку следующий этап среднесрочного планирования строительства Вооруженных Сил предполагается производить с использованием именно программно-целевого метода, достижение реального успеха в данном направлении возможно только при условии ясного и недвусмысленного определения целей строительства Вооруженных Сил, реализации системного подхода при планировании развития их функциональных, структурных и обеспечивающих компонентов на основе полного цикла управления этим процессом.

Разрешение вышеизложенных проблем планирования строительства Вооруженных Сил требует длительного временного периода. С учетом этого предлагается осуществить поэтапный переход к программно-целевому методу планирования строительства Вооруженных Сил.

На первом этапе до 2009 года:

завершить разработку необходимой нормативной правовой базы для организации планирования строительства Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода (Временное положение о военном планировании в Российской Федерации, Методическое руководство по разработке Государственной программы строительства Вооруженных Сил);

уточнить перечень федеральных и ведомственных программ строительства Вооруженных Сил;

организовать и приступить к обучению специалистов для планирования Вооруженных Сил на основе программно-целевого метода.

На втором этапе (2009 - 2010 годы) - разработать проекты государственной программы строительства Вооруженных Сил на 2011-2020 годы с подпрограммами строительства функциональных и структурных компонентов Вооруженных Сил и систем их стратегического обеспечения, государственной программы вооружения на 2011-2020 годы, федеральной государственной программы оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны, других федеральных и ведомственных программ развития (совершенствования) структурных составляющих Вооруженных Сил и обеспечить их взаимоувязку.

На третьем этапе (2011 - 2012 годы) на основе опыта планирования строительства Вооруженных Сил на 2011 - 2012 годы:

уточнить перечень программ строительства Вооруженных Сил по развитию функциональных, структурных и обеспечивающих компонентов Вооруженных Сил;

разработать положение о военном планировании в Российской Федерации;

выработать предложения по оптимизации органов военного управления, осуществляющих планирование строительства Вооруженных Сил и провести их реорганизацию.

На четвертом этапе (2013 - 2015 годы) - осуществить полномасштабный переход на программно-целевой метод планирования строительства Вооруженных Сил и осуществить планирование их строительства на 2015 - 2020 годы реорганизованными органами военного управления.

Такой подход обеспечит планомерный и качественный перевод планирования строительства Вооруженных Сил на программно-целевой метод.

ПРИМЕЧАНИЯ:

1. Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах,

одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» (с изм. и доп. от 23 декабря 2004 г.). Собрание законодательства Российской Федерации, 2004, № 22, ст. 2180; №52, ст. 5606.

2. Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 01.07.1996 №778, от 13.09.1996 № 1101, от 01.07.1997 № 778, от 08.07.1997 № 844, от 21.07.1998 № 811, от 25.01.1999 № 90, от 22.04.2002 № 263, от 20.03.2003 № 165, от 25.12.2004 № 842, от 25.06.2005 № 455). Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №28, ст. 2669.

3. Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ, утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 года № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ». Собрание законодательства Российской Федерации, 2005, № 17, ст. 1571.

4. Материалы межведомственной военно-научной конференции «О совершенствовании военного планирования на основе программно- целевого метода и разработке (уточнении) соответствующей нормативной правовой базы». - М.: МО РФ, 2006.

5. «Противоречивость». Нормативные правовые документы, устанавливающие в настоящее время порядок разработки и реализации в Российской Федерации целевых программ, имеют применительно к области военного строительства противоречия терминологического характера, что приводит как к неопределенности статуса таких программ, так и создает проблемы их согласования и утверждения. «Фрагментарность». Существующей нормативной правовой базой регламентируется не весь процесс военного строительства и строительства Вооруженных Сил, а только отдельные его составные части.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации