УДАРИМ УСЛУГАМИ ПО УГРОЗАМ И ВЫЗОВАМ

ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННЫЙ КУРЬЕР № 42

УДАРИМ УСЛУГАМИ ПО УГРОЗАМ И ВЫЗОВАМ?

ХАРАКТЕР ОТНОШЕНИЙ В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ И ОБОРОНЫ ЗАВИСИТ ОТ ХАРАКТЕРА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Сергей МЕЛЬКОВ

доктор политических наук

У неискушенного наблюдателя могло сложиться мнение, что административная реформа в нашей стране завершилась вместе с сокращением и исключением дублирующих функций и полномочий органов государственной власти. Однако одобрение в октябре 2005 года правительством "Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах" позволяет утверждать, что указанная реформа продолжается. Более того, в распоряжении правительства России №1789-р прошлого года отмечается, что ":сфера государственного управления превратилась в ограничивающий фактор для социально-экономического развития страны и повышения ее мировой конкурентоспособности".

Если кратко резюмировать содержание указанного документа, то высший орган исполнительной власти нашей страны неудовлетворен тем, что:

- пока не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты их исполнения;

- не получили развития меры сокращения административных ограничений в предпринимательстве: упорядочения государственных экспертиз и других форм госрегулирования административного характера;

- не разработаны механизмы противодействия коррупции, а также взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом;

- не внедрены механизмы досудебного обжалования решений, действий государственных органов и должностных лиц. И многим другим.

ЧТО ХОЧЕТ ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИИ

Фактически правительство ведет речь о нехватке ряда механизмов деятельности органов исполнительной власти или их низком качестве.

Процитируем далее указанное выше распоряжение правительства. В нем отмечается, что по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг наша страна находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинге международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за 2005 год Российская Федерация по показателю "качество государственных институтов" опустилась с 81-го на 89-е(!) место.

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется 1 раз в 2 года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией "Транспэренси Интернэшнл", в 2004 году Россия среди 146 стран занимала 90-е место:

От себя приведем лишь некоторые статистические данные. Так, в мае 2006 года Всероссийский центр изучения общественного мнения провел исследование, согласно которому 35% россиян одобряли деятельность правительства Российской Федерации, 49% - не одобряли и 16% - затруднялись ответить. По всей видимости, правительство хочет иной (более позитивной) оценки гражданами нашей страны усилий органов исполнительной власти по оказанию им (гражданам) услуг. Но зачем?

Современное государство, как пишет профессор О. Гаман-Голутвина, не должно само выполнять все стоящие перед ним задачи, но оно обязано обеспечить выполнение этих задач. Однако в советское время практически все функции взяло на себя государство и выключило общество из социального (в том числе и производственного) процесса. Поэтому административная реформа 2003-2004 гг., как представляется, была нацелена на то, чтобы стратегические функции оставить за госаппаратом, а остальные, связанные с обслуживанием и ранее осуществлявшиеся государством, были возложены на кого-то другого. В 90-е гг. прошлого столетия этим другим, видимо, виделся бизнес (коммерческие структуры). В настоящее время, если верить заявлениям руководства государства, этим другим могли бы стать институты гражданского общества, как это имеет место в ряде стран мира, и лояльный бизнес (не олигархи).

Теоретическим обоснованием такого подхода является распространенная на Западе в настоящее время в научном и политическом сообществе теория Нового государственного управления (НГУ - New Public Management) или "активизирующегося государства". По существу, парадигма НГУ исходит из презумпции приоритета негосударственного сектора: если некие функции могут выполнять негосударственные органы, госвласть не должна вмешиваться. Модель "активизирующегося государства" опирается на содержащуюся в концепции НГУ модель поручительства, согласно которой госучреждения разделяются на две большие группы - "заказчиков" и "исполнителей заказов".

Согласно этой концепции политические институты, административное руководство выступают в роли поручителей, являясь заказчиками или покупателями услуг для граждан. Поставщики услуг для граждан внутри структуры управления конкурируют с поставщиками услуг вне управленческих структур за получение заказов на услуги, которые передаются им "заказчиками" на базе соответствующих политических решений. Эта модель "поручительства" усиливает ориентацию на конкуренцию органов управления и в то же время открывает возможность в большей мере привлекать граждан и общественные группы к производству и предоставлению услуг. Действительно, сегодня 77% трудоспособного населения США задействовано в сервисном секторе экономики. В других ведущих странах Запада численность лиц, работающих в сфере сервиса, также превышает 2/3 общего кадрового потенциала.

Однако открытым остается вопрос: насколько модель такого государства может быть реализована в нашей стране? При том что, как пишет профессор В. Богдасарян, такая модель противоречит всей традиции развития государственности в России. И при том условии, что у нас административная реформа неявно интерпретируется как самоцель, тогда как должна являться скорее инструментом достижения содержательных целей, среди которых наиболее существенной видится обеспечение конкурентоспособности государства. Можно согласиться с профессорами Н. Медушевским, Н. Петровым, С. Сулакшиным, П. Федосовым, В.Якуниным и многими другими, полагающими, что любые реформы должны начинаться с ценностного выбора. А как раз этого в России и не было сделано. Поэтому немало ученых и политиков в нашей стране объективно предполагали, что административная реформа 2003-2004 годов изначально была обречена на провал.

УСЛУГА: ЧТО ЭТО ТАКОЕ?

Конечно, неслучайно одной из основных целей административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг. определено повышение качества и доступности государственных услуг. Казалось бы, все очень просто: государственная власть должна оказывать населению все более качественные услуги, разработав для этого соответствующие регламенты, и цели административной реформы будут достигнуты. Но не будем торопиться с оптимистичными выводами хотя бы потому, что услуга - слово для государственной политики России, мягко говоря, не очень привычное.

Действительно, само понятие "услуга" в Конституции Российской Федерации, например, упоминается всего один раз (статья 8). Это понятие встречается всего в восьми конституционных федеральных законах. Так, в законе "О Правительстве Российской Федерации" содержится одно упоминание об услуге (ст. 11), один раз о ней упоминается в законе "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 10), два раза - в законе "О Конституционном суде Российской Федерации" (ст. 33 и 100) и т.д. Складывается впечатление, что для России в целом понятие "услуга" объективно является новым, хотя упоминается все чаще и чаще.

В иностранных словарях есть термин "сервис", который в нашей стране до сих пор применялся явно мало. Сервис означает обслуживание населения в различных сферах повседневной жизни. То есть речь, во-первых, идет о системе оказания услуг, а не о разовых мероприятиях. Во-вторых, объектом сервиса является население и его интересы. И в-третьих, там, где государство не справляется с предоставлением качественных услуг, появляются другие, негосударственные, субъекты. Они удовлетворяют потребности граждан в рамках закона и зарабатывают при этом деньги.

В нашей стране обычно услуга рассматривается как работа, выполненная на заказ и не приводящая к созданию самостоятельного продукта или товара, либо как действие, приносящее пользу другому; действие, направленное на обслуживание населения. Еще одно понимание сущности услуги сводится к разнообразным ресурсам, доступным пользователю, либо к возможностям удовлетворения его потребности. В приведенных дефинициях обратим внимание на взаимоотношения "исполнитель-потребитель", где исполнитель должен удовлетворить запросы потребителя, принести потребителю пользу, создать для него какие-либо удобства. Получается, что когда речь идет об оказании услуг органами государственной власти, то приоритетными необходимо признать интересы и потребности граждан, так как они основные потребители этих услуг в принципе.

Но при реализации административной реформы в нашей стране в 2003-2004 годах имели место выработка и корректировка многочисленных функций и полномочий, об услугах не было и речи. Несколько огрубляя, принципиальное отличие между функцией и услугой сформулируем следующим образом: при оказании услуги интерес пользователя (клиента) является первичным, а в выполнении функции первичным является выполнение обязанностей и/или команда (приказ, указание) вышестоящего руководителя в рамках ранее определенных функций и полномочий. В контексте вроде бы завершенной реформы услуга есть одна из форм взаимоотношений между органами власти и гражданами, когда реализация интересов последних является приоритетной для первых.

Каковы условия превращения функций в услугу? В дискуссионном варианте выскажем предположение, что для появления услуги как таковой необходимы вариативность (более одного) субъекта оказания услуги (то есть наличие конкуренции среди субъектов), открытость условий, характера и хода реализации функций для их потребителей, а также наличие постоянных возможностей влияния потребителей на качество реализации функций. Фактически об услугах как системе в социуме можно вести речь только в условиях наличия постоянной и эффективной коммуникации между органами государственной власти, бизнесом и обществом.

Видимо, для того чтобы сделать эту коммуникацию более эффективной как для российских граждан, так и для органов исполнительной власти, правительством России поставлена четкая задача. А именно: в государственной политике ориентироваться на управление по результатам, на стандартизацию и регламентацию, противодействие коррупции, модернизацию системы информационного обеспечения органов исполнительной власти... Забавно, конечно, даже представить себе ситуацию, при которой органы этой ветви власти будут самостоятельно бороться с коррупцией (но такая задача поставлена). Со стороны же населения нашей страны основным показателем эффективности оказания государственных услуг является оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти.

Думается, что ориентация на оценку собственными гражданами (клиентами) качества государственных услуг в ближайшей перспективе будет являться основой политики, а ее целью - постоянное повышение качества реализации запросов и потребностей собственных граждан органами государственной власти. И это пожелание, как нам представляется, должно распространяться на все сферы общественной жизни без исключений. Но готовы ли сами институты госвласти выступать в качестве основных агентов собственных граждан?!

НУЖНЫ ЛИ УСЛУГИ В СФЕРЕ ОБОРОНЫ?

В самом широком контексте под функциями в такой специфической сфере, как безопасность и оборона, видимо, следует определить способность органов государственной власти и создаваемых ими институтов (вооруженных сил, например) отстаивать национальные интересы своей страны и защищать жизнь своих граждан перед лицом даже незначительных угроз. В практическом аспекте функции в этой сфере - все действия органов государственной власти, вооруженных сил и других военно-силовых структур, направленных на то, чтобы, как пишет Мартин Ван Кревельд, сделать мир безопаснее. Поддерживаем основную мысль главы военного ведомства России, высказанную им на совещании руководящего состава в ноябре 2005 года: "Вооруженные Силы не только осуществляют функции по обеспечению суверенитета и территориальной целостности страны, но и по-прежнему остаются и будут оставаться важным инструментом в деле защиты национальных интересов и достижения конкретных политических целей".

Обеспечить же реализацию защиты национальных интересов невозможно без налаживания полноценной и эффективной системы отношений Минобороны с политическим руководством государства и с российским обществом. Фактически в настоящее время руководство военного ведомства нашей страны стремится к созданию современной, то есть открытой и понятной власти и гражданам, системы взаимоотношений с руководством государства и обществом. Такой системы, в которой бы импульсы от политического руководства государства постоянно трансформировались в эффективные управленческие решения органов военного управления, а граждане и многочисленные общественные институты понимали процессы, происходящие в сфере безопасности и обороны, и поддерживали усилия органов государственной власти и руководства военно-силовых структур. То есть Минобороны само старается выполнить одно из условий оказания услуг - выстраивает коммуникацию с институтами власти и обществом.

Выделим несколько достаточно самостоятельных "модулей" реализации основных функций (реализации интересов и потребностей их потребителей) в сфере безопасности и обороны.

Во-первых, органы государственной власти должны предоставлять населению (с граждан постоянно собираются налоги, и часть граждан исполняет обязанности военной службы) и самим органам обеспечения безопасности (заниматься политическим обеспечением их деятельности) состояние гарантированной безопасности. При этом реализация интересов граждан (например, обеспечение личной безопасности призванных в ряды Вооруженных Сил) и необходимых потребностей (например, финансовых, технических) силовых структур должны быть приоритетными для власти, желающей в конечном итоге иметь гарантированную политическую, общественную, военную безопасность. Кроме того, институты госвласти должны обеспечить максимально возможную открытость своих действий в области безопасности и обороны. Если приоритеты выстроены именно таким образом, то можно вести речь об услугах в этой специфической сфере со стороны госвласти.

Во-вторых, свои функции военно-силовые структуры выполняют для населения (от которого в сферу безопасности и обороны поступает главное - люди) и для органов государственной власти (от которых они получают немалые финансовые и материальные ресурсы). В чем состоят интересы потребителя услуг в данном случае? Люди в любом случае хотят быть защищены сами (и не только от внешнего "супостата", но и от казарменных хулиганов) и хотят, чтобы их родственники были защищены политическими и социальными средствами. А органы власти хотят постоянного подтверждения, что выделенные ресурсы расходуются эффективно и по прямому назначению, что структуры обеспечения безопасности готовы качественно выполнить задачи по предназначению. Как мы уже отмечали, силовые структуры должны обеспечить максимально возможную открытость своих действий. Если приоритеты в их действиях таковы, то неизбежно появятся и услуги.

Можем ли мы выделить услуги как таковые со стороны общества по отношению к органам государственной власти и военно-силовым структурам в сфере безопасности и обороны? Очевидно, что защита Отечества является для граждан конституционной нормой. Но это автоматически не означает, что реализация гражданами этой конституционной нормы является услугой с их стороны. Выскажем весьма спорную точку зрения. По всей видимости, если граждане сознательно выполняют обязанности военной службы (не важно, по призыву или за деньги по контракту), то они оказывают услуги власти и военной организации государства. Если же при призыве и последующей службе обязанности выполняются только по принуждению, только в условиях нажима, без осознания самими гражданами "в погонах" смысла выполнения обязанностей военной службы, то об услугах как таковых нет и речи. А вот выполнение функции (участие в защите Родины) налицо.

Каким сегодня является отношение многих граждан к службе в армейских рядах, известно. Но оно вряд ли качественно кардинально изменится только лишь в результате политического давления и/или массированной информационной обработки. Полагаем, что сервисный характер деятельности институтов современного российского государства и командиров (начальников) может помочь изменению этого отношения. В результате в сфере безопасности и обороны основными должны стать горизонтальные (сетевые), а не вертикальные отношения. Люди только тогда будут оказывать органам госвласти и военного управления качественные услуги в сфере безопасности и обороны, когда к ним будут относиться как к гражданам-клиентам, а не как к "вечным бессловесным подчиненным". Речь идет в том числе и о высокой оплате воинского труда, и о социальном пакете, и об ответственности, и о полномочиях. Но все же основной проблемой, как представляется, является изменение ментальности чиновников, офицеров и всех россиян.

КАКОВА ДИАЛЕКТИКА УСЛУГ В ТРЕУГОЛЬНИКЕ ВЛАСТЬ-СИЛОВИКИ- ОБЩЕСТВО?

В сфере безопасности и обороны пересекаются интересы органов государственной власти, силовых структур, общества и граждан. Чьи же потребности должны быть приоритетными при оказании услуг в этой сфере? И вообще, корректен ли такой вопрос?

Полагаем, что, если на первое место в этой сфере выходят интересы силовых структур, в результате, скорее всего, получится милитаризм. Пример очевиден - это почти семидесятилетний период существования СССР. Если будут приоритетны интересы граждан и организованного (неполитического) общества, то, вероятнее всего, получится разоружение и хаос в сфере безопасности и обороны. Пример также перед глазами - процессы в этой сфере в России в 90-е гг. прошлого столетия.

Зафиксируем свою позицию: интересы высшей госвласти в сфере безопасности и обороны приоритетны, поскольку высшая власть:

- формирует для всех правовые нормы, регламентирующие действия в сфере безопасности и обороны;

- создает специальные институты для политического управления этой сферой (Совет безопасности, отделы в администрации президента, профильные комитеты в Федеральном собрании и т.д.);

- принимает решения о подготовке, содержании и использовании силы в политике, ее объемах, финансировании;

- забирает у общества необходимые для этой сферы ресурсы в том объеме, который считает нужным.

Очевидно, что если политическая власть легитимна, то и силовые структуры, и общественность, и граждане принимают приоритетность интересов государственной власти в этой сфере как должное. Конечно, высшие органы власти решают, к какой войне и с кем готовиться, они формируют заказ на подготовку и содержание военной силы. Именно высшие органы государственной власти выбирают средства решения проблем и разрешения конфликтов (и совсем не факт, что приоритет в большинстве своем в России в настоящее время отдается силовым методам).

Вместе с тем причины имеющихся проблем в сфере безопасности и обороны современной России мы не склонны искать только в происках внешних противников или так называемой "пятой колонны". Как отмечал в свое время Генри Форд, думать - самая трудная работа, вот, вероятно, почему этим занимаются столь немногие. Получается, что интересы общества и силовых структур (которые также являются частью общества, а не только принадлежат государственной власти) в сфере безопасности и обороны также важны. Словом, нам ничего нового выявить не удалось в сфере безопасности и обороны, а вопрос о приоритетности чьих-либо интересов был не слишком корректен.

Попробуем сформулировать вопрос иначе. Например, может быть, нужно выходить на новую модель коммуникации между органами государственной власти (заказчиками), силовыми структурами (создающими то или иное состояние безопасности) и потребителями производимых ими услуг? Известно, что наличие коммуникации позволяет осуществлять связь между структурными элементами организации, чем достигается ее целостность как системы. В широком смысле коммуникация не только способствует интеллектуальному развитию личности, но и является средством управления обществом или социальной группой.

Опыт многих стран свидетельствует, что руководство исполнительной ветвью власти, профессиональными вооруженными силами и спецслужбами успешнее осуществляет гражданская власть. То есть та власть, которая, как пишет А. Лаврентьев, способна предотвратить нарушение военными гражданских свобод, включая гражданские права самих военнослужащих и одновременно, как пишут Г. Хаген и А. Савинкин, обеспечить поступательное развитие сферы безопасности и обороны. Мы считаем, что целью организации гражданского контроля (со стороны гражданской власти) за этой сферой является обеспечение примата политической власти над властью военной. Но что это обозначает на практике?

Точно, что не только ношение министром обороны (или руководителями других силовых структур) гражданского костюма. Руководитель должен быть, конечно, не военным, а ответственным, публичным политиком. Почему "конечно"? Потому, что подобный гражданский министр обороны, как несколько лет назад написал В. Шлыков, должен быть подотчетен не только президенту как главе государства, но также гражданскому обществу, парламенту и избирателям (речь идет именно не о подчиненности, а о подотчетности). Словом, мы снова выходим на проблему самой широкой коммуникации между силовыми структурами, высшей властью и обществом. Думается, что организовать такую коммуникацию может гражданский (то есть, по сути, политический) министр обороны. Он может методами пиара (общественных связей) обеспечить необходимое согласие общественных и политических сил по ключевым вопросам военного строительства и реформирования.

Почему эту проблему военнослужащие решают, скорее всего, менее эффективно? Используем мнение Ю. Лотмана (создателя собственной модели коммуникации), который писал: "При полном подобии говорящего и слушающего исчезает потребность в коммуникации вообще: им не о чем будет говорить. Единственное, что остается - это передача команд". Получается, что для коммуникации изначально требуется неэквивалентность говорящего и слушающего. Вряд ли военнослужащим так уж важно их понимание в обществе, они все-таки более расположены к командованию. Политику же, особенно с видами на дальнейшую политическую карьеру, аксиоматично нужно в большей степени ориентироваться на мнение граждан, а не членов его корпорации.

Политик во главе военного ведомства (пользующийся поддержкой политической элиты и входящий в политическую команду главы государства) не может не понимать важности выстраивания открытых отношений с обществом, что, как известно, лучше всего сделать через СМИ. Фактически современным Вооруженным Силам нужна развитая система общественных связей. И политик во главе военного ведомства, как мы полагаем, конечно, является более удачным коммуникатором для Вооруженных Сил, чем военнослужащий. В первую очередь потому, что среди всех целевых групп в обществе основной (но не единственной) группой, как пишет профессор Э. Галумов, является элита. А гражданский министр-политик итак уже является ее частью (во всяком случае, должен являться таковым в идеале).

Теперь мы подходим к ключевому положению наших рассуждений. Считаем, что обеспечить качественные услуги руководству государства и обществу армейские структуры и органы обеспечения безопасности смогут только в условиях постоянной коммуникации. Что это значит? А то, что подготовка и предоставление информации (это не относится к сведениям секретного или конфиденциального характера) для политических и общественных институтов, государственных органов станет одним из важных направлений деятельности структур обеспечения безопасности и обороны. Подчеркнем, эта деятельность должна быть не эпизодической и не случайной (например, когда произошло какое-нибудь ЧП), а постоянной и активной. Министерство обороны и другие силовые структуры сегодня могут и должны оказывать услуги в своей профессиональной сфере деятельности путем формирования информационной повестки дня. Сама постоянная коммуникация между силовиками, органами государственной власти, обществом и СМИ, налаженная и поддерживаемая силовиками, и есть основная услуга с их стороны в области безопасности и обороны.

Завершая, подчеркнем: характер отношений в сфере безопасности и обороны, безусловно, зависит в первую очередь от характера государственной власти. Сервисный характер этих отношений и взаимные услуги появятся лишь тогда, когда государственные чиновники де-факто станут агентами, а не начальниками. Тогда, когда граждане перестанут считать себя подчиненными, а в полной мере станут клиентами, одновременно действуя и живя соответственно. Ведь очевидно, что интересы обеспечения безопасности важны и, пожалуй, даже приоритетны, но они не должны затмевать и иных интересов граждан: хорошо жить, свободно передвигаться (путешествовать) по свету, отдыхать, свободно общаться и т.д.

Очевидно, что достичь сервисного характера действий госвласти и руководства силовых структур невозможно без конкуренции во всех сферах общественной жизни, самой широкой коммуникации между ними и обществом (гражданами). Видимо, это понимает руководство государства. Остается надеяться, что позитивные намерения правительства страны не останутся лишь благими пожеланиями, а действительно в будущем приведут к качественным изменениям в действиях институтов власти.


Для комментирования необходимо зарегистрироваться на сайте

  • <a href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX" data-mce-href="http://www.instaforex.com/ru/?x=NKX">InstaForex</a>
  • share4you сервис для новичков и профессионалов
  • Animation
  • На развитие сайта

    нам необходимо оплачивать отдельные сервера для хранения такого объема информации