Реформа системы управления военным строительством экономические аспекты

ВОЕННАЯ МЫСЛЬ № 2(3-4)/1998

Реформа системы управления военным строительством: экономические аспекты

Полковник запаса В.И.ЦЫМБАЛ,

ведущий научный сотрудник

Института экономических

проблем переходного периода,

доктор технических наук,

профессор, академик АВН и МАИ

СЕГОДНЯ часто можно услышать, что цель начавшейся военной реформы - устранить накопившиеся противоречия между военной системой (военной организацией) государства и задачами, решаемыми этой системой в современных условиях. На самом деле главное в реформе - создать новую систему государственного управления обеспечением военной (оборонной) безопасности РФ, которая не только устранит накопившиеся противоречия, но и не допустит их в дальнейшем. Ни структура ВС и так называемых других войск, воинских формирований и органов, ни их состав, ни вооружение, ни оборонно-промышленный комплекс (ОПК) - ничто не должно измениться так сильно, как система управления их совокупным скоординированным развитием.

Обратимся к истории. При распаде СССР новой России в смысле обеспечения ее обороноспособности вроде бы «повезло», поскольку именно она получила «в наследство» практически всю прежнюю систему управления оборонным строительством СССР. Эта система стала естественной опорой для российского руководства на начальной стадии собственного военного строительства. Наряду с некоторыми безусловными достоинствами у нее были и существенные недостатки, которые тоже достались России. Поэтому анализу прежней системы следует уделить хотя бы некоторое внимание. С нее военная организация РФ в 1992 году «стартовала», ее остатки, и прежде всего принципы, оказались очень живучими как в структуре некоторых органов государственного управления, так и в складе ума, в миропонимании многих управленцев.

Что было главным в той системе? Существовала четкая структура, строгое распределение функций. Приоритет отдавался решениям партийного руководства. Основной цикл управления определяли пятилетки. Важным считалось выполнение планов, которые утверждались на самом высоком уровне, бюджет же был лишь вспомогательным инструментом их реализации. При управлении применялись командно-административные методы. В результате такого построения система не была застрахована от стратегических ошибок, но в тактическом звене работала практически без сбоев на всех стадиях управления и, что не менее существенно, без значительных экономических потерь. Но в силу этих же особенностей темп инноваций в ней оказывался замедленным по сравнению с другими странами, в которых управление военным строительством осуществлялось с использованием годового бюджетного цикла, так как предсказать все нюансы предстоящей пятилетки на стадии планирования не мог никто. Чтобы компенсировать этот недостаток, к концу пятилетки в действие включался контур оперативного управления. Однако реализация новых управленческих решений без отмены планов требовала привлечения дополнительных ресурсов. Их не хватало, и в итоге происходило перенапряжение экономики.

Еще острее проявились эти недостатки в РФ, когда старая система стала работать в новых условиях. Прежде всего выяснилось, что в правовом государстве, каким объявила себя новая Россия, главным должен быть Закон. А значит, важнее всего не план, не концепция национальной безопасности (КНБ) или военного строительства (КВС), не программа вооружения, даже если их утвердил Президент РФ, не государственный оборонный заказ, а федеральный бюджет, имеющий статус закона (см. рисунок). Ведь согласно Конституции РФ, если возникает противоречие между законом и указом, то корректировать надо указ, а также любые документы, которые были им введены в действие.

Для реализации этого принципа одним из первых в России был принят закон о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, а ЦФУ МО СССР преобразовано в Главное управление военного бюджета и финансирования (ГУВБиФ) МО РФ. Но таким нововведениям противодействовал раскрученный маховик старой системы. Поэтому утверждались заведомо не реализуемые программы вооружения, не укладывающийся в бюджет государственный оборонной заказ.

В Основах военной доктрины России (1993 год) не было ни единого упоминания о бюджете. Только программы, планы и их безоговорочное финансирование - вот на чем всегда базировалось управление военным строительством. Как результат - военная промышленность ослаблена, если не сказать жестче. Даже на внешнем рынке оружия успехи России нельзя считать стабильными, поскольку достигнуты они за счет старого научно-технического задела. Новый же практически не нарабатывается.

Однако объективные законы развития общества, уже перешедшего на совершенно новую систему экономического устройства, оказываются сильнее субъективных факторов. С большими проблемами, но все же формируется новая финансово-экономическая система управления военным строительством. Во-первых, зафиксирован приоритет федерального бюджета (в частности, государственный оборонный заказ теперь утверждается после принятия бюджета). Во-вторых, создается единый контур управления, в котором долгосрочные планы играют лишь роль «помощника» при управлении инвестициями, а не являются инструментом догматического программирования. В-третьих, осуществлен переход от пятилетнего к годовому циклу управления как основному.

При сопоставлении новой системы с существовавшей ранее выясняется, что новый механизм управления оказывается более сложным, а требуемый темп выработки управленческих решений - более высоким. Значительно затрудняется исправление неизбежных ошибок в управлении, поскольку ослаблены рычаги административного вмешательства. Зато неизмеримо выше гибкость и возможности оперативной реакции на любые изменения во внешнеполитической обстановке, в экономике страны, научных знаниях и технологиях. Главным же отличием формирующейся в РФ системы государственного управления от прежней является использование в ней методов экономического управления.

Чтобы закрепить эти преобразования, разработаны проекты новых законов и других нормативных документов, касающихся и вопросов военного строительства. Это прежде всего закон о бюджетной классификации, предусматривающей соответствие функциональной классификации расходов, с одной стороны, и системы органов государственного управления (прямых получателей и распорядителей бюджетных средств, осуществляющих такие функции, как национальная оборона, правоохранительная деятельность и т.п.) - с другой.

Однако предлагаемый классификатор пока не может дать исчерпывающих ответов на все вопросы. Так, функция управления военной реформой реализуется многими органами, но не установлен порядок распределения средств между ними. Так же обстоят дела и с ликвидацией вооружений и подготовкой их к утилизации. «Бесхозной» осталась федеральная целевая программа «Национальная технологическая база», находившаяся в ведении ныне расформированного Министерства оборонной промышленности. В то же время среди получателей бюджетных средств (судя по проекту бюджета на 1998 год) есть организации, которые не получают в свое распоряжение ни копейки на осуществление каких бы то ни было государственных функций, зато получают средства на зарплату и содержание кабинетов.

Важным направлением начавшейся военной реформы является совершенствование структуры органов, отвечающих за управление военным строительством. В этой области тоже пока имеется ряд нерешенных проблем.

Так, нельзя считать, что в результате преобразования Госкомоборонпрома сначала в министерство, а затем в одну из структур Министерства экономики ОПК России получил должную форму государственного управления оборонной промышленностью. Намеченное формирование «ядра» ОПК находится в противоречии с принципом конкурентности и с антимонопольной политикой. Особенно болезненно это отражается на нижних звеньях системы управления, поскольку процесс приватизации

ОПК только начинается: принципы управления предприятиями с различными формами собственности окончательно не определены; организационные структуры (в том числе посреднические) не сформированы; отсутствует соответствующая нормативная база. Создание Государственного комитета по военно-технической политике и возложение на него функции координации внешней и внутренней военно-технической политики свидетельствовало о понимании руководством государства важности этой проблемы. Однако комитет расформирован, а указанная функция никому не передана, вопрос не решается, по крайней мере в явном виде. Одной из острейших проблем остается взаимодействие Совета Безопасности и Совета обороны в вопросах управления военным строительством и военной реформой.

Вместе с тем структура системы государственного управления военным строительством (или хотя бы ее модель) обозначилась, в этой системе существует достаточное количество органов, многие правовые нормы установлены законодательно, недостающие можно в срочном порядке ввести в действие указами президента. Образно говоря, есть «все детали будущего автомобиля» и даже «топливо». Администрация Президента РФ «создает компрессию», Министерство финансов время от времени «подает бензин», Совет Безопасности и Совет обороны изредка «высекают искры для зажигания». Нет недостатка и в желающих «порулить». И чтобы превратить все это из бездействующего набора предметов и объектов в «средство передвижения», осталось только «подогнать детали одну к другой, собрать все вместе, отрегулировать предварительно, запустить, испытать и снова отрегулировать - основательно». Казалось бы - всего лишь. Но каждый, кому приходилось запускать в действие весьма сложную систему управления достаточно сложного комплекса, знает всю трудность оставшихся пуско-наладочных работ!

С чего их начинать? Если мы стремимся сделать наше государство правовым, основным инструментом государственного управления в котором должен стать Закон (в частности, о бюджете), начинать надо с согласования системы военного строительства с бюджетной системой РФ, а также с синхронизации процессов, которые должны протекать в этих системах.

Прежде всего необходимо продолжить работу над бюджетным классификатором, возможно в направлении его дальнейшей детализации, но главное - провозгласить, законодательно закрепить и осуществить (по крайней мере в военной сфере) важнейший принцип рационального управления: каждой основной функции государства должен быть поставлен в однозначное соответствие прямой бюджетный получатель и распорядитель средств. Затем этот же принцип должен быть распространен на систему военных задач и совокупность бюджетополучателей, привлекаемых к их решению, вплоть до проектов и директоров (директоратов), ответственных за осуществление этих проектов и расходование средств.

Исключительно важно также реализовать заявленное в проекте бюджетного кодекса положение о сохранении единой классификации для всех стадий: подготовки, утверждения, исполнения бюджета и отчетности о его исполнении.

Следующее направление работ, отчасти связанное с классификацией, требует анализа создаваемой в РФ бюджетной системы с точки зрения рациональности и реализуемости управления обеспечением военной безопасности. Необходимо не только рассмотреть основные понятия бюджетной системы, субъекты и объекты этой системы и взаимодействие между ними, но и осознать, что в обеих сопоставляемых системах (военного строительства и бюджетной) фактически действуют одни и те же объекты, но их деятельность рассматривается с различных точек зрения. Это положение должно быть отражено и в комплекте нормативных документов по военному строительству, и в бюджетном кодексе.

Особого внимания заслуживает согласование бюджетного процесса в РФ с процессом управления обеспечением военной безопасности и проведением военной реформы. При этом исполняемый бюджет текущего года и задачи ВС РФ, других войск и силовых ведомств должны иметь равную глубину обоснования. Это значит, что в течение ряда лет (предшествующих текущему) должны согласованно рассматриваться, рассчитываться и обосновываться как задачи военного строительства и уровень (степень) их решения, так и средства, которые будут выделены на эти цели. А затем вплоть до завершения отчетности должен осуществляться обязательный контроль за выполнением задач и исполнением бюджета. Кроме того, работы по военному строительству, производимые в текущем году, должны быть «нацелены» на различную (по глубине) перспективу, что соответствует бюджетным категориям текущих и инвестиционных расходов. Помимо этого, для согласования бюджетного процесса с ходом военного строительства необходима, на наш взгляд, одновременная проработка нескольких бюджетов:

прошедшего года, по которому делаются отчеты (для органов власти, налогоплательщиков, международных организаций) и в то же время проводится анализ степени решения задач военного строительства, выявляются как наиболее важные из выполняемых работ, так и те, дальнейшее финансирование которых нецелесообразно (только на основе совокупных оценок могут быть сделаны выводы о фактической экономической эффективности затрат на военное строительство, о расхождении между полученными результатами и теми, которые заявлялись при обосновании бюджета, о необходимости согласованной корректировки военно-технической и бюджетной политики);

текущего года, по которому осуществляется одновременный контроль реальных потребностей военного строительства и их фактического финансирования, а также оперативный анализ вариантов возможного перераспределения средств в соответствии с уточненными задачами;

предстоящего года, с которым связана основная видимая часть околобюджетных событий (разработка, формирование, рассмотрение в обеих палатах Федерального Собрания, подписание бюджета Президентом и планирование всех видов военной деятельности, в том числе государственного оборонного заказа, с учетом направлений военно-технического сотрудничества);

предстоящих двух-трех лет среднесрочной перспективы, по которым должна проводиться очень важная предварительная работа, имеющая целью укрупненное проектирование основных статей бюджета при одновременном среднесрочном планировании боевого дежурства, боевой подготовки и других видов военной деятельности, производства вооружений и имущества, а также подготовка к этому промышленности и уточнение списка потенциальных поставщиков продукции для нужд военного строительства;

последующих нескольких лет, по которым в практике долгосрочного планирования развития ВВТ, осуществления образовательных программ, создания научно-технического (технологического) потенциала сугубо военного или двойного назначения и по некоторым другим направлениям применяются методы программного планирования работ.

Согласование бюджетного процесса с традиционным процессом управления Вооруженными Силами, оборонно-промышленным комплексом и другими объектами обеспечения военной безопасности России позволит решить основные задачи военной реформы: во-первых, устранить накопившиеся противоречия между военной структурой государства, расходами на обеспечение военной безопасности и его экономическими возможностями; во-вторых, создать и запустить в действие механизм управления обеспечением военной безопасности, действующий согласованно с бюджетной системой и синхронно с бюджетным процессом, а значит, заложить в систему способность не накапливать новые противоречия.

В заключение хотелось бы предостеречь от возможной кампании: от непризнания бюджета - к его фетишизации. Главное все-таки - военное строительство и обеспечение безопасности страны, а бюджет - всего лишь инструмент (очень важный, нужный и действенный) для решения этой задачи. Он предназначен для управления военным строительством, но пока плохо используется. Необходимо сделать его применение более эффективным.